“中东瑞士”：能否用邦联方案替代领土分割？
想要结束以巴冲突，并非只能二选一：要么分割圣地，要么建立单一国家。还存在第三种模式 ——邦联：在保持政治统一的框架下，各社群享有最大限度自治。
在近百年阿犹血腥冲突中，各国政客一直试图用几何思维解决问题：划一条边界，分割土地，确定哪块领土归谁。但圣地最核心的难题在于：这里的人民与身份认同，无法塞进几何图形里。 诚然，分割方案看上去简单得多：把土地分给犹太人与阿拉伯人，划定两国边界，分清哪里是甲国、哪里是乙国。
这一局面非常类似圣经故事：所罗门王面对两个争夺孩子的女人，提议把孩子劈成两半。
因为这片土地上众多民族、宗教与身份认同的命运早已深度交织，领土原则上根本无法割裂。那么，如果不建立两个独立国家，而是打造一个邦联 —— 在圣地构建一个类似瑞士的政治体，是否可行？
这个想法并不像听起来那样异想天开，事实上，这套构想已经存在近百年。
早在现代关于邦联的讨论兴起之前，就有人提出：巴勒斯坦不必建成单一民族国家，也不必拆分为两个民族国家。
1934 年，巴勒斯坦知识分子艾哈迈德・萨利赫・哈利迪提议，将托管时期的巴勒斯坦改造为由犹太、阿拉伯两个州（坎顿）组成的邦联。耶路撒冷、希伯伦、萨法德、拿撒勒与伯利恒将拥有特殊、中立的神圣地位。该方案中，犹太移民规模要与工农业经济发展水平挂钩；同时设立专门行政体系，协调两个州及其居民之间的关系。
13 年后，也就是 1947 年，领土自治构想进入英国政界。英国外交大臣欧内斯特・贝文提出巴勒斯坦 “州域化” 方案：以宗教、族群为基础设立多个自治实体，同时保留联邦中央政府。犹太代办处拒绝了该方案。
历史最终走向了另一条道路：领土分割思想压倒了联邦构想。政治精英继续沿用几何思路寻找答案：划线，划定各民族所属领土。但数十年冲突催生的社会经济结构，并不服从这条几何分割线。冲突双方民众共用基础设施，居住在历史上彼此相连的聚居区内。更何况，土地与水资源的分割，必然伴随流血。地图上可以画出一条线，但按这条线把人分开，要难得多。
矛盾的吊诡之处在于，一套完全不同体系的若干要素，几乎是自发形成的。
1995 年《奥斯陆协议》在约旦河西岸划定 A、B、C 三区。原本设想这只是临时架构，巴勒斯坦管辖权会逐步扩展到其余土地。但该计划并未落地。取而代之，以色列政府走上吞并约旦河西岸阿拉伯领土的路线。
如今，犹太人定居点飞地几乎扼住巴勒斯坦生存空间。定居点深深嵌入巴方土地，依靠以色列管控的路网连成一片，逐步把整块领土切割成零散地块。两个巴勒斯坦居民点可能相距仅数公里，但直接通路被定居点、军事区或巴勒斯坦人禁止使用的道路阻断。这里形成的不是两片领土之间的国境线，而是两套聚居体系相互叠加。
但如果以色列认为巴勒斯坦问题已经或近乎解决，那就是严重误判。这个难题无解，根源在于问题的前提设定本身就是错的。
单凭一条国境线，根本无法解决这类矛盾。问题不在于以色列定居点、巴勒斯坦城镇村落、道路、军事区与行政边界构成复杂的空间格局。真正的核心是：这层几何格局背后不是抽象线条与多边形，而是活生生的人 —— 他们需要通勤上班、上学、就医、走亲访友、赶集。
但若抛开政治评判，重新定义问题，现状本身就带来一个思路：或许出路恰恰在于争议土地本身惊人的多元性。如果放弃过于简化的政治方案，答案其实就在眼前。因为不只是巴勒斯坦内部结构多元。
以色列社会本身文化上也并非同质。国内存在世俗犹太社群、宗教犹太社群、极端正统派群体、阿拉伯穆斯林、阿拉伯基督徒、德鲁兹人以及其他社群。如何在同一个国家内包容这些多元身份，至今仍是大量研究与政治辩论的主题。
这里就出现一个有趣的参照案例。
2014 年，以色列政治分析师卡洛・斯特伦格与贾德・亚迪德在《国土报》发文，提议把以色列划分为多个省。作者的出发点是：以色列没能成为文化 “大熔炉”，社会不同群体依旧保有各自的宗教、道德、生活方式与社会治理理念。
按照二人方案，以色列将划分为 12 个省，例如设立宗教性质的犹大省；特拉维夫及其周边地区则打造为自由派的阿维夫省。
卡洛・斯特伦格与贾德・亚迪德将领土自治视为一种制度工具，用来容纳现存的多元现实，而非试图消灭多样性。
当然，这套构想过去、现在都存在明显缺陷。按照宗教或族群对民众进行地域划分，自治很容易蜕变为种族隔离。如果某一区域独享土地、资源与政治权利，另一区域的居民只拥有有限自治权，那么 “州（坎顿）” 就只是一个好听的名词，本质就是不平等 —— 说白了，就是班图斯坦。
正因如此，不能简单把这套模式机械套用到巴以地区。但我们可以提取其中一条核心原则：
自治不等于把公民相互隔绝，更不等于在现实中实现 “一族一笼”。
未来邦联内部的州（坎顿），其界定标准不应是居民的族群归属，而首先是地方治理体系。这是根本性区别。
如果设立一个禁止阿拉伯人迁入的 “犹太州”，或是犹太人不能定居的 “阿拉伯州”，那不是联邦，而是人口地域隔离体系。
但如果各州有权自主管理教育、文化、宗教生活、地方立法与市政事务，同时居民持有邦联统一公民身份、拥有在任意其他州自由居住的权利，局面就完全不同。
这时，州就不再是隔离区，而成为地方自治形式。
一个人可以居住在犹太宗教州，却在世俗化的特拉维夫工作；穆斯林可以生活在以基督徒为主或者族群混居的地区；亚美尼亚社群可以保有自身文化自治，而不必变成封闭领地；德鲁兹社群能够保留自身特色，同时不放弃共同公民身份。
这已经非常接近瑞士的治理逻辑：国家不要求所有公民完全相同。
瑞士的借鉴意义，不在于以色列、巴勒斯坦和瑞士国情相似 —— 二者差异巨大。值得借鉴的，是这套治理原则。
瑞士由不同语言、宗教、文化社群组成，它没有靠塑造一套强制统一的国民身份来处理多元问题，而是建立起一套体系：大部分权力下放到各州，而只有真正需要共同决策的事务，才交由联邦机构处理。
这套思路放到圣地，意味着建立邦联：统一公民身份、统一经济体系、共用基础设施、设立联合安全机制，同时各州拥有广泛自治权。
不再由单一中央权力，强行给所有人规定统一宗教、统一教育制度、统一生活方式；而是设立多层级治理架构。
耶路撒冷可以获得特殊地位。老城如今事实上已经分割为不同历史、宗教街区。邦联体制可以把这一现实，从持续冲突的源头，转化为法律化的共存机制。
多处对多个宗教具备神圣意义的圣地，同样可以获得特殊地位。
当然，这套架构不会自动解决所有核心争端：土地、安全、难民、定居点、耶路撒冷、资源分配等争议依旧存在。
但邦联会改变问题本身的底层框架。传统两国方案，首先要确定：边界划在哪里？依据族群、教派还是领土？任何这类分割，本身就埋藏冲突。
而邦联模式提出的核心问题完全不同：哪些权力属于邦联共有，哪些权力交给地方社群？
这种方案听起来不那么震撼，但具备更强的现实可行性。
外交、基础设施、大型水资源、能源、统一经济空间，可以归为邦联共同管辖。教育、文化、宗教生活、市政管理以及大部分内部立法，交由各州自主决定。
任何人不会因为 “居住在别的州” 而丧失公民权利。
各州地位平等。邦联不能依据州内主体民族或宗教社群，把各州划分成 “高自治” 和 “低自治” 等级。所有州拥有完全相同的权力、同等权利，对邦联承担同等义务。区别只在于权力如何运用：某一州教育体系以世俗为主，另一州以宗教教育为主；有的地方通用阿拉伯语，有的用希伯来语或亚美尼亚语；有的地方穆斯林机构占主导，有的以基督教或犹太机构为主。但所有州的法律地位完全一致。
在这种体系下，差异不再是需要消除的威胁，而是国家制度的组成部分。
近百年来，圣地被提出过无数方案：一国方案、两国方案、联邦制、自治、领土分割、国际托管。有些方案只停留在纸面上，另一些留下了真实的行政架构。
邦联是又一种方案。但它的价值不在于保证冲突终结 —— 不存在这样的保证。
它真正的价值在于：跳出非此即彼的虚假二选一：要么所有人纳入同一个民族国家叙事，要么把土地切成两个国境线清晰的独立国家。
圣地的历史过于复杂，无法适用这种简单几何分割。这片土地上，多个民族世代在此生活，同一座城市可以同时是圣地、家园与政治象征。多种宗教共同争夺同一片圣地；身份认同彼此交织，人口无法干净地分到边界线两侧。
因此，我们要寻找的或许不是一条完美的分割线，而是一套政治架构 —— 让领土分割不再是实现和平的先决条件。
不是两个彼此隔绝的国家，也不是强求身份统一的单一国家，而是由不同社群组成、依靠共同机构维系的邦联。
圣地或许可以尝试复刻瑞士当年的经验：不强迫不同民族变得一模一样，而是搭建一套国家机制，让他们无需变成同类，就能共同生活。
邦联这种体制，天生最适配多元混杂的社会。政治空间越是多样化，越不需要统一化，越需要自治实体之间协商协调的机制。
所以邦联最大优势，不在于族群划分，而在于自治与协商。本质上讲，邦联是独立诉求和共同利益之间的妥协。
评价政治体制成败，看的不是集权程度，而是国家结构能否适配社会内部的多元性。从这个角度看，邦联是把多元性制度化的终极形式。
也就是说，各成员主体之间的差异，不再是障碍，反而成为这套政治体系的功能优势。
对于持续不断的巴以冲突而言，这套可能性与优势是显而易见的，尤其对照这场毫无意义对抗中源源不断的牺牲。
原文：toutiao.com/article/7692770494013014562/
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