【文/观察者网专栏作者 顾嘉时】

6月2日，美国贸易代表办公室（USTR）提出对60个经济体加征301关税的拟议方案，计划对这些经济体产品加征10%或12.5%的关税，中国被划入12.5%税率档。不过如果我们把前因后果联系起来看，这一次更像是给既有关税寻找新的依据，而不是重新开启一轮加税。

当地时间6月2日，美国计划以强迫劳动为由对60个经济体加征关税，其中中国（包括香港地区）被列入适用12.5%税率的经济体名单。 美国贸易代表办公室网站

今年2月20日，美国最高法院裁定，IEEPA并不授权总统征收相关关税，其逻辑是：关税权属于国会，总统不能把“紧急状态”异化为加征关税的依据（IEEPA是美国1977年通过的《国际紧急经济权力法》，主要用于总统在国家紧急状态下冻结资产、限制交易、实施禁运等）。

具体而言，特朗普政府以IEEPA为依据征收的是以下两类关税：

第一类是芬太尼相关关税。2025年2月1日，特朗普政府以打击芬太尼供应链为由，对中国商品加征10%关税；3月3日又把税率提高到20%。后来根据中美经贸磋商，美方自2025年11月10日起把这一累计税率下调10个百分点，即保留10%。

第二类是“对等关税”。2025年4月2日，特朗普政府同样援引IEEPA征收全球性“对等关税”，对中国最初设定的额外税率是34%，随后因中美相互加码一度大幅抬高。2025年5月12日中美日内瓦经贸会谈后，美方自5月14日起保留对中国商品10%的“对等关税”，暂停实施原34%税率中的24个百分点，并取消后来追加的加码税率。

因此，在美国最高法院裁定前，美方援引IEEPA对中国征收的，是10%芬太尼关税和10%“对等关税”。而美国最高法院否定IEEPA关税依据后，特朗普政府急需为既有关税寻找新名目。

特朗普政府随后使用的第一个接续依据，是《1974年贸易法》第122条。2月20日，USTR宣布将援引第122条，对进口商品加征10%临时附加税，于2月24日起执行。这个10%，大体对应的就是此前IEEPA框架下的10%“对等关税”。但第122条只能临时使用，它原本是应对国际收支压力的工具，期限最长150天。按2月24日执行日计算，这项临时附加税最晚只能维持到7月23日；如果没有国会立法延长，7月24日起就需要新的法律依据接续。

第二个接续依据，就是301调查。3月11日和12日，USTR接连启动两轮301调查：一轮针对16个经济体的结构性产能过剩，另一轮针对60个经济体未充分执行强迫劳动进口禁令。本次6月2日公布的拟议关税，就来自后一轮调查，因此这次关税不能简单理解为在原有基础上的加征，更接近于第122条10%关税到期后进行接续的长期工具。

而IEEPA框架内另外的10%芬太尼关税，目前还没有一个公开明确、专门对应的新工具，后续更有可能被放进其他调查、行政措施中处理。但是无论后续使用什么工具，都要受到中美经贸磋商框架约束。今年5月20日，商务部介绍中美经贸磋商初步成果时，明确表示：希望美方信守承诺，未来无论以何种理由加征或替代对华关税，美对华关税水平都不能超过吉隆坡经贸磋商联合安排的水平。

这实际上为后续美方关税冲击设定了总量上限，只要中美经贸磋商仍维持现有框架，美方即便继续换工具、换名目、换法律依据来征收关税，可能给部分行业带来新的成本压力，但对中国的边际冲击，大概率不会超过此前水平。

美国方面更多是既有关税的法律接续；但几乎同一时间，欧盟也在对华经贸政策上连续加码。5月29日，路透社报道称，欧委会内部评估认为中欧贸易与投资关系“不具可持续性”，并讨论更强硬的产业保护工具。

虽然美国301关税吸引了更多关注，但如果看长期影响，欧盟反而更值得警惕和深入分析。

欧盟并不只是加税

美国的行为主要是关税的法律接续，而欧盟的不同之处在于，在进口环节、企业行为和产业链准入三个层面同时收紧。

第一层面，是边境贸易救济，包括反倾销、反补贴和保障措施，这类工具和美国关税最像，都是在进口环节增加成本。电动车、化工品、钢铁，是欧盟近年重点使用这类工具的行业。

2026年5月31日，7273辆新能源车从江苏南通出海欧洲。 新华社

第二层面，是企业审查，最典型的是FSR，即《外国补贴条例》。FSR审查的重点是企业是否接受非欧盟政府的财政性资助，并因此在欧盟市场获得不公平竞争优势。它的作用领域主要是三类场景：一是并购，比如受补贴企业收购欧盟公司；二是公共采购，比如受补贴企业参与欧盟政府或公共机构招标；三是一般市场经营，比如企业依靠补贴在欧盟市场低价扩张。

第三层面，是把供应链安全纳入市场准入条件。欧盟正在讨论的工业加速器法案、供应链安全规则、关键原材料政策和“欧洲优先”倾向，核心方向是：未来企业如果想获得欧盟补贴、参与公共采购、进入关键产业链，就必须满足更多本地化、多元化或供应安全要求。这实际上是在用制度规则限制欧洲产业链对中国的依赖程度。

这三层工具的运行情况并不一样，反倾销、反补贴和FSR已经在运行；部分供应链和产业规则还在立法或政策设计阶段。总的来说，欧盟在尝试重新设计中国企业进入欧盟市场的制度体系，制度一旦立法完成，就会进入欧盟复杂的执法、合规和行业利益体系，回退的难度要比单纯的关税大很多。

一份五国文件，透露欧盟贸易防御新方向

欧盟对华政策的收紧，不只是个别成员国的表态。5月29日，欧盟委员会全体委员会议讨论对华关系，会后称当前中欧贸易与投资关系“不可持续”，需要更一致、更有力的应对。6月18日至19日，欧盟领导人峰会还将继续讨论中国议题。这说明，对华经贸政策已经进入欧盟最高层级的政策议程。

近期，法国、意大利、西班牙、荷兰、立陶宛五国向欧盟委员会提交了一份关于加强欧盟贸易防御工具的改革文件，主张通过加快调查、扩大覆盖范围、收紧反规避规则等方式，提高欧盟应对外部贸易冲击的能力。

法国、西班牙、意大利、荷兰、立陶宛五国联名提交了一份有关对华贸易的政策草案，认为应该对中国采取更具针对性、更严苛的贸易措施。 Politico

这份文件先对欧盟现有贸易防御工具做了分析，认为主要有三个问题：一是慢，企业从申诉到措施落地，往往要等很久；二是窄，反倾销、反补贴通常只针对一个具体产品或者一个特定税号；三是容易被规避，对方可以通过第三国简单加工、转运或调整原产地安排，合法避开针对原产国的税。

基于这个分析，五国文件给出的方向是：短期先加快执行，中期修补旧工具，长期创设新工具。

短期，是给欧委会贸易防御团队增加资源，提高立案、调查和执行速度，并更积极采取保障措施。保障措施的特点是，不必证明对方倾销或补贴，只要进口激增对欧盟产业造成严重损害，就可以临时加税或设限，因此更适合应对所谓行业级冲击。

中期，是修补反倾销、反补贴这些旧工具的漏洞。比如强化反规避规则，对通过第三国简单组装、转运来绕开关税的做法，更容易启动调查和追征；重新审视“低税规则”，在某些情况下不再只征收足以弥补损害的较低税率，而是允许征收更高的反倾销或反补贴税；扩大调查和征税的产品覆盖范围，把相近规格、相邻税号的产品一并纳入，避免出口商通过轻微调整产品规格或更换海关编码来绕开原有措施。

长期，则是创设新工具。五国文件提出，反补贴税不应只停留在“某国某产品”的层面，而要进一步追踪到具体企业，审查母公司获得的补贴是否通过资金、技术、采购或内部定价传导给海外子公司；还提出所谓“韧性工具”，当欧盟某个行业对单一进口来源依赖过高时，可以启动额外关税、配额或进口限制，以降低供应集中风险；此外，文件还讨论跨行业贸易防御工具，用来处理现有反倾销、反补贴和保障措施难以覆盖的跨产品、跨行业冲击。

虽然这些新工具还只是提议，从成员国倡议到欧委会正式提案，再到欧盟立法程序，还有很长一段路，但欧盟贸易防御的方向开始转向“按行业、按企业、按供应链管理风险”。

欧洲为何焦虑，又为何难以统一

欧盟这些制度改革，重点目标之一就是中国。无论是贸易防御改革、FSR审查，还是供应链安全规则，都指向同一个判断：欧洲认为中国制造业正在从“互补的供应方”变成“系统性竞争者”。在电动车、电池、化工、机械设备等欧洲优势领域，中国过去更多是欧洲产业链的一部分，现在越来越多地和欧洲企业正面竞争。再叠加欧盟对华贸易逆差持续处在高位，中国出口全球份额上升，欧洲产业界的焦虑是真实存在的。

在欧盟内部，一个越来越常见的说法是：中国通过补贴和扩大产能，把低价产品大量出口到欧洲，挤压欧洲本土产业。但是欧洲去工业化的原因，远比“中国低价倾销”的说辞复杂得多。

首先是能源成本。2022年俄乌冲突升级后，欧洲工业电价长期高于美国和亚洲主要制造业经济体。天然气价格、LNG替代成本、边际电价机制等，把地缘政治风险直接传导到欧洲的制造业成本。

2022年10月，法国北部一加油站因燃油供应中断而暂时关闭。 新华社

其次是财政和宏观政策约束。欧洲受财政规则、成员国分歧和欧盟程序约束，很难形成快速且强有力的产业支持。欧元区实行统一货币政策，成员国也无法单独通过降息或者本币贬值来缓解出口压力；但各国经济基本面并不相同，对于制造业占比更高的欧洲经济体来说，利率偏高会压制投资和订单，欧元汇率又不能按本国产业压力单独调整，宏观政策对冲空间很小。

第三，中国制造业的竞争优势已经不再只是低成本。欧方常把问题概括为“补贴、产能过剩、低价倾销”，但是中国在电动车、电池、光伏、机械等领域的优势，早已不只是价格，而是规模效应、供应链完整性和技术进步共同形成的结果。

所以，欧洲的焦虑有现实基础，但它把多重因素叠加的结构性问题，压缩成了一个更容易形成政治共识的叙事：中国不公平竞争。欧洲基于这种简化叙事不断加强贸易壁垒，虽然能缓解政治压力，却难以解决自身竞争力问题。

这也解释了为什么欧盟一边想加强对华工具，一边很难形成真正统一的对华路线。因为27个成员国面对中国时，竞争压力和利益依赖并不一致。

五国文件由法国、意大利、西班牙、荷兰、立陶宛推动，德国没有签字。德国是欧盟最大工业体，汽车、机械、化工又高度依赖中国市场和中国供应链。德国担心中国竞争，但它同样担心过度强硬会伤到自身企业在中国的销售、投资和采购。

类似分歧在电动车反补贴税上已经出现过。2024年10月，欧盟成员国表决是否对中国电动车征收最终反补贴税，德国、匈牙利、马耳他、斯洛伐克、斯洛文尼亚投了反对票，另有12个成员国弃权。最终措施虽然通过，但投票结果本身说明，对华贸易防御在欧盟内部并不是没有阻力的统一路线。

所以，欧盟的分歧不仅仅是态度差异，也是利益结构不同。制造业暴露度、能源结构、财政空间、在华利益，都会影响成员国的具体选择。这意味着，欧盟对华工具会继续收紧，但很难形成高度一致的对华路线；它更可能在不同议题、行业和个案中反复拉扯。对中国来说，欧盟对华制度收紧确实需要警惕，而收紧背后的内部分化也给了中国应对空间。

对中国的影响与应对空间

美国这轮301关税，如前文分析，只要中美经贸磋商仍维持现有框架，美方即便继续换工具、换法律依据，对华关税的整体压力也很难突破此前水平。中国需要关注的是后续301的最终税率、产品清单、生效时间，以及对不同行业的结构性影响，并根据实际情况进行针对性应对。

欧盟带来的影响更复杂，不能只按关税冲击来理解。

第一，市场准入门槛会提高。欧盟如果把边境贸易救济、FSR审查、公共采购和供应链规则叠加使用，中国企业面对的就不仅是进口环节的税率问题，还包括并购审查、公共采购资格、欧盟补贴适用条件和关键产业链准入限制。

第二，合规成本会系统性上升。单个反倾销案、FSR调查或供应链要求，企业可以逐项应对；但如果多个案件、几套规则、多个行业同时推进，企业就要长期投入法律应诉、补贴和财务信息披露、供应链来源追踪、欧洲本地化安排等事务，合规成本逐渐变成长期负担。

第三，制度摩擦会长期化。关税措施通常有明确的税率、适用范围和期限，也可以通过复审、谈判、豁免或到期终止进行调整；但FSR、工业加速器法案、供应链多元化规则一旦进入欧盟法律体系，就会形成稳定的执法惯性，并嵌入行业游说、企业合规和法律服务体系，后续调整难度会明显高于单项关税措施。

因此，应对欧盟，要针对不同成员国和行业采取差异化策略，并推动反制工具从个案应对转向制度化安排。

第一，不能只做整体判断，要按国家、行业、企业分别应对。欧盟各成员国的利益结构不同，行业承压能力也不同，打个比方，法国白兰地、西班牙猪肉、荷兰等国乳制品、德国汽车零部件，不同品类背后对应的是不同成员国、不同利益集团、不同政治压力。中国需要做的，是让欧盟成员国在考量对华壁垒时，看清自己可能承担的具体成本。

第二，关键矿产和供应链节点仍是重要谈判抓手。在稀土加工以及镓、锗等关键矿产供应环节，中国仍占据重要位置，欧盟短期内很难完全绕开。如果欧盟以“单一来源依赖”为由限制中国企业进入欧洲市场，中国也可以通过出口许可、供应审查等工具，在关键原材料和供应稳定性上作出回应，把欧洲在部分关键环节对中国供应的依赖转化为谈判杠杆。

第三，反制工具要从个案应对转向制度化部署。现在，白兰地、猪肉、乳制品等贸易救济调查多线推进，镓、锗等出口许可也已常态运行。前一类工具指向欧盟具体行业利益，后一类工具则把关键矿产供应纳入日常管理。更进一步，反制正在从商品层面，进入法律秩序层面。5月15日，中国司法部会同商务部等部门发布公告，认定欧盟利用FSR对同方威视等中国企业采取的跨境调查措施构成不当域外管辖，并禁止任何组织和个人执行或协助执行相关措施。这意味着，中方不只是对具体品类进行对等加码，而是在中国法律秩序内划定规则：外国监管可以在其辖区内展开，但不能当然穿透中国境内、要求中国主体配合其跨境调查。

商务部新闻发言人就认定欧盟外国补贴调查相关做法构成不当域外管辖措施答记者问。 商务部网站

中欧之间，未来不是一轮关税谈判能解决的问题，而是会变成长期制度摩擦。中欧贸易体量巨大，双方都难以承受脱钩成本，但局部制度摩擦会越来越频繁。中国企业做欧洲生意，需要习惯一个越来越不友好的制度环境，也要学会在这种环境里继续经营、调整和扩张。

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原文：toutiao.com/article/7649262305024229951/

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