（文/观察者网 郭光昊）
“要像纽约和华盛顿那样，开启‘经济首都首尔’与‘行政首都世宗’的‘经济、行政双首都’时代。”
9月18日，韩国总统李在明在世宗特别自治市如此宣告。韩国持续二十余年的“迁都”计划，正在迎来一次重大转折。
不到一个月后，韩国政府于13日便公布了迄今规模最大的第二轮中央行政机关迁址方案。
其中最引人注目的，是韩国政府决定推翻一项20多年前“迁都”计划制定之初就确定的安排：将2005年特别获准留在首尔的外交部、统一部、国防部等核心部门，也列入迁址名单。
严格来说，这并非法定意义上的迁都，而是“第二轮中央行政机关搬迁”。不过，鉴于其最终目标仍是将世宗建设为国家行政中心，韩国政界和媒体长期将这一系列政策统称为“行政首都建设”，所以不妨简称为“迁都”。
历经多届政府的推进、调整乃至激烈争论，如今，韩国政府已经决定原则上将中央部委全部集中到世宗。但这项雄心勃勃的计划能否真正落地，特别是外交、国防机关搬迁后如何维持国家安全和外交活动的正常运作，仍存在诸多疑问。
从9月酝酿到10月拍板，外交、国防部门意外列入名单
9月3日，韩国政府公布了“第二轮中央行政机关迁址推进方向”，提出进一步强化以世宗为中心的国家行政运行体系，将仍留在首都圈的中央行政机关逐步迁往世宗，以减少政府部门分处首尔和世宗两地造成的行政成本。
当时，政府已明确提出将法务部、性别平等家庭部等此前未迁址的部门纳入第二轮搬迁，并计划对外交部、统一部等部门的去向展开研究。但涉及国防部等国家安全机关的安排尚未确定。
韩国行政安全部10月13日正式公布了新方案。在记者会上，行安部介绍，自9月3日公布初步方针以来，政府对首都圈142个行政机关展开审查，与相关部门进行协商，并先后四轮征求专家意见，综合考虑各机构的职能、性质及办公条件，最终决定原则上将所有中央部委迁往世宗，仅排除部分直接面向公众提供服务、或与所在地区存在密切业务联系的所属机构。
根据最终方案，搬迁共将涉及44个机关，按公务员核定编制计算共9929个职位。需要指出，这一人数并非调查得出的实际搬迁人数，而是各机关对应的公务员编制规模；随同迁居的家属，以及部分机关可能聘用的非公务员工作人员，并未被统一计入这一数字。
具体搬迁分为两个阶段。
第一阶段在2027年实施，涉及27个机关、2995名公务员。这些机构不需要建设专用办公楼，将首先利用世宗市内租赁的办公场所开展工作。
其中，广播媒体通信委员会、个人信息保护委员会、原子能安全委员会、国家人权委员会、国家教育委员会和在外同胞厅等6个机关计划于明年上半年率先搬迁。公务员编制合计1101人。
下半年，金融委员会及部分中央部委所属机构、咨询委员会等19个机关将继续迁址。
至于法务部和性别平等家庭部，两部门原本也被安排争取在2027年迁址，但由于现行法律明确将其列为不得迁往世宗的机关，政府决定视修法进度确定具体搬迁时间。公务员编制合计1107人。
第二阶段则涉及17个机关、6934名公务员。由于相关机构承担外交、安全、调查、保密或监控等特殊任务，需要建设独立办公楼以及配套设施，预计从2027年开始推进建设，争取2031年前后分批搬迁。
其中包括监察院、警察厅、公诉厅、重大犯罪调查厅和高级公职人员犯罪调查处等监察及刑事司法机关，涉及4171个公务员职位。另有国立外交院、国防宣传院、国土地理信息院等9个所属机关，合计657个职位。
最受瞩目的三个部门，则是外交部、统一部和国防部，合计2106个公务员职位。
加上法务部和性别平等家庭部，此次总共有五个原本被法律明文排除在迁址对象之外的中央部委，将被纳入第二轮搬迁。
韩国政府预计，2027年使用租赁办公楼及支持公务员搬迁安置等措施需要约897亿韩元，建设新办公楼需要约3.1万亿韩元，两项合计约3.2万亿韩元。其中，政府计划于2027年安排约286亿韩元的基本设计费，启动新办公楼建设程序。
政府还计划为迁址公务员提供搬家费、初期安置费，并研究对因住房、子女学期等原因无法立即迁居的公务员提供临时交通支持。现有首尔、果川政府办公楼则可能转交辖区内的特别地方行政机关，或供目前租用民间建筑的政府机关使用。
不过，并非所有国家机关都将迁出首都圈。
首先，总统秘书室、国家安保室、总统警卫处等直接服务于总统的机关暂未列入这次名单，政府表示，将根据总统世宗办公设施未来全面启用的时间另行研究。
其次，最高法院、宪法法院、中央选举管理委员会等宪法机关同样不属于这轮行政机关迁址的直接对象，其未来去向需要另行协商。
此外，政府决定保留一部分承担公共服务的下属机构，包括国立果川科学馆、中央电波管理所、国立国乐院、国立中央图书馆、警察医院及国立古宫博物馆等。这些机构或直接向居民提供公共服务，或承担具有地域属性的业务，搬迁并不符合实际需求。
韩国政府强调，此次改革的目标不是把所有政府机构不分性质地集中到同一座城市，而是将国家层面的政策制定和行政协调职能集中到世宗。
而此次最具象征意义的改变，是外交、国防部门不再享有例外地位。
对于这一具有颠覆性的决定，不少韩媒也未预料到，在9月的报道中普遍将外交、统一和国防部门是否迁址视为尚待决定的问题。
据《朝鲜日报》14日报道，上届总统选举期间，现执政党虽然曾提出推动中央行政机关全部迁往世宗，但同时强调，必须取得充分的国民同意和社会共识。李在明政府上台后，重点宣传建设总统世宗办公设施，也没有明确宣布外交、国防部门必须搬迁。
对于这一变化，一名政府相关人士向《朝鲜日报》解释，政府的国政课题原本包括搬迁总统办公设施、追加搬迁首都圈中央行政机关，而在具体审查过程中，决定将所有中央部门迁往世宗。
这表明，外交、国防部门迁址是政府推行中央机关整体集中政策的结果，而非单纯由这些部门主动提出的办公场所调整。
但这项决定并不意味着迁址已经具备全部法律条件。
根据现行《行政中心复合城市建设特别法》第16条，外交部、统一部、国防部、法务部和性别平等家庭部仍被列为迁址例外机关。韩国政府需要推动国会修订相关条款，将这五个部门从排除名单中删除，再履行相关机关协商、公众听证和正式迁址计划变更公告等程序。
共同民主党议员卜箕旺等21人，已于本月2日提出《特别法》修正案，韩国政府计划在今年下半年的国会例行会期内推动修法。
从卢武铉到李在明，二十多年“迁都”之路
韩国“迁都”也是一个延续二十多年的曲折过程。
韩国政府将部分国家行政职能迁出首尔的构想，可以追溯到更早时期。早在1977年，韩国国会便通过《临时行政首都建设特别措施法》，但并未最终实现迁都。
这一问题真正进入现代韩国政治议程，则是在2002年总统选举期间。
当年9月，时任总统候选人卢武铉提出，在忠清地区建设新的行政首都，将总统办公设施及中央行政机关迁出首尔，以缓解首都圈人口、产业和行政资源过度集中的问题，同时推动国家均衡发展。
卢武铉当选后，正式启动新行政首都建设。2004年1月，韩国颁布《新行政首都建设特别措施法》，同年7月确定将18部、4处、3厅等中央行政机关及所属机构纳入新首都迁址计划，8月选定忠清南道燕岐郡、公州市一带作为建设地点。
然而，这项计划很快遭到重大法律挫折。
2004年10月21日，韩国宪法法院裁定《新行政首都建设特别措施法》违宪。
法院多数意见认为，首尔作为韩国首都，虽未在成文宪法中直接写明，却属于韩国宪法秩序所承认的惯习宪法事项。政府不能未经修宪程序，仅通过普通法律改变国家首都所在地。
这一裁决实际上中止了卢武铉政府原先规划的整体迁都工程。
为了继续推进区域均衡发展，韩国政府不得不修改方案，将建设新首都改为建设“行政中心复合城市”，把迁移范围限制在部分中央行政机关，而保留国家核心政治和安全职能在首尔。
2005年3月2日，韩国国会通过《行政中心复合城市建设特别法》，确立了这一折中方案。
根据当年的制度设计，总统、国会以及外交、国防、统一、法务等关键部门继续留在首尔，经济、社会及其他行政管理部门则逐步迁往新行政城市。
这并非单纯出于办公便利的安排，而是2004年违宪裁决后，韩国朝野围绕新行政城市性质和国家权力机关分布达成的政治妥协。
同年11月24日，宪法法院又对新行政城市建设特别法的宪法申诉作出驳回处理，使经过修改的行政城市建设方案得以继续推进。
然而，争议并未随之结束。
2007年，世宗行政城市建设工程正式开工。2008年李明博政府上台，围绕是否应将中央行政机关迁往世宗，韩国政坛再次发生激烈争论。
李明博政府认为，将行政机关分散在首尔和世宗两地可能降低行政效率，因此提出修改原定计划，将世宗主要建设为集科研、教育和产业于一体的城市，而不是行政机关集中办公的行政城市。
2010年1月，政府正式公布修改方案，试图取消大规模中央行政机关搬迁，并引入企业、大学及研究设施。
但这一方案遭到包括部分执政党人士在内的反对。时任大国家党重要政治人物朴槿惠坚持维护原有方案，提出应当在原定行政城市建设计划基础上增加新的发展内容，而非取消迁址。
同年6月29日，韩国国会全体会议否决李明博政府的修改方案，原定行政机关迁址计划得以延续。
2012年7月1日，世宗特别自治市正式成立，中央行政机关陆续开始迁入。此后，企划财政部、教育部、农林畜产食品部、产业通商资源部、保健福祉部、环境部、国土交通部等中央部委相继在世宗办公。
除各部委本部之外，国务调整室、国务总理秘书室、国家税务厅、法制处、国民权益委员会等机关，以及税务审判院、中央劳动委员会、贸易委员会、邮政事业本部等所属机构，也相继迁往世宗。
搬迁并非在同一年完成。2012年至2014年是早期集中迁址阶段，之后伴随机构调整继续增加迁入机关。行政安全部、科学技术信息通信部以及中小风险企业部等，也在此后陆续迁往世宗。
根据韩国行政安全部2026年10月13日公布的统计，截至本轮搬迁计划出台前，已经有43个中央行政机关及所属机构完成世宗迁址，按各机关搬迁时的公务员核定编制计算，涉及14731个职位。
即便如此，韩国政府行政体系依然长期维持首尔和世宗两地分置的格局。
不少中央部委虽然已经正式迁往世宗，部长、次官却仍需频繁返回首尔，参加国务会议、国会质询及其他政务活动。2019年，韩国行政安全部甚至决定撤销驻世宗部委部长、次官在首尔的专用办公室，希望减少部长在首尔工作时间超过世宗的现象。
但由于总统办公机构、国会以及重要政治活动仍集中于首尔，两地往返的问题始终难以从根本上消除。
近年来，韩国又先后推动总统世宗办公设施和国会世宗议事堂建设，希望改变这一局面。目前政府公布的目标，是于2029年建成总统世宗办公设施，并于2033年建成国会世宗议事堂。
李在明今年9月18日提出“经济首都首尔、行政首都世宗”的构想，正是在上述二十多年政策争论和行政机关分散办公的背景下作出的。
如果此次第二轮迁址计划如期实施，韩国中央行政机关的主要办公职能将进一步集中于世宗。把原先特意保留在首尔的外交、安全部门也纳入搬迁，意味着2005年确立的首尔与世宗行政职能分工原则，发生了重大调整。
外交部、国防部搬迁为何引起争议？
尽管韩国政府强调，此次搬迁有助于消除首尔、世宗两地分散办公带来的行政效率问题，但外交、国防及统一部门的特殊性质，使得新方案面临的困难远不止办公楼建设和公务员安置。
10月14日，《朝鲜日报》以“外国使馆都在首尔，却要修法把外交安全部门也迁往世宗”为题，对这一决定提出质疑。报道称，部分前政府官员和在野党人士担忧，外交安全部门搬迁可能影响国家安全和外交工作的正常开展。
最直接的问题来自外交部。
目前，韩国境内110多个外国大使馆及代表机构位于首尔。驻韩外交使团长期围绕首尔的外交部、总统办公机构及其他国家机关开展工作，形成了相对稳定的外交活动网络。
如果外交部迁往世宗，而外国大使馆仍留在首尔，那么外交部官员与各国驻韩使节之间的日常会晤、紧急磋商、礼宾活动和其他面对面外交工作，都可能需要往返两地。
韩国政府正在研究于世宗建设外交使团园区，为外国驻韩使馆迁址提供条件，但目前尚无完整落实方案。
韩联社10月13日指出，即使韩国外交部正式迁往世宗，也无法保证各国驻韩使馆必然随之搬迁。外国政府需要自行决定是否迁址，并解决土地、建筑、设施和经费等问题，即使愿意迁往世宗，相关工程也可能需要较长时间。
韩国外交部对此态度谨慎，仅表示待迁址计划进一步具体化后，将与驻韩外国使团进行沟通。
相比之下，国防部搬迁的问题可能更为复杂。
韩国国防部目前位于首尔龙山，而与其密切合作的联合参谋本部同样设在首尔。两者虽然职责不同，却需要保持密切联系：国防部主要负责国防政策、军政及行政管理，联合参谋本部则承担联合作战指挥与军事行动相关职能。
韩联社特别指出，联合参谋本部并未列入本轮世宗迁址名单。
这意味着，如果国防部依计划迁往世宗，而联合参谋本部继续留在首尔，韩国国防政策机关与军队作战指挥体系之间将出现地理分离。
对于普通行政事务而言，两地分离可能主要增加会议和协调成本；但对国防安全部门来说，还涉及紧急情况下的军事指挥协调、保密通信和危机应对能力。
此外，国防部下属一些直属部队和机构也设在首都圈，包括国军指挥通信司令部、网络作战司令部以及国防防谍本部等。国防部本部迁往世宗后，这些单位究竟留在原地，还是将部分与国防部密切联系的职能一并迁走，目前仍有待确定。
统一部也面临类似问题。负责南北会谈等事务的机构长期在首都圈开展工作，而南北关系具有鲜明的地理和安全特点。韩联社指出，如果相关机构也转往距离朝韩接触地区更远的世宗，可能引发实际工作效率方面的争论。
另一个关键问题，是韩国最高层外交安全决策机制如何维持运转。
韩国国家安全保障会议（NSC）由总统体系内的国家安保室与外交、安全部门负责人参与运作。当出现重大外交、军事或朝鲜半岛安全事件时，相关部长和工作人员必须迅速沟通并参与决策。
然而，在当前方案下，外交部、统一部和国防部将迁往世宗，直接服务于总统的国家安保室等机构是否全面迁址，却尚未确定。
如果总统主要在首尔办公，而外交、安全部长及其工作团队在世宗，将可能使紧急会议和跨部门协调面临新的地理限制。
韩国政府认为，随着总统世宗办公设施投入使用，这类问题有望得到一定缓解。但未来总统是否全面移驻世宗、有关安全机关如何调整办公地点及运作机制，目前还没有最终确定。
韩国《首尔新闻》10月13日报道还援引庆北大学行政学教授河惠秀的意见指出，要推进总统办公机构和国会迁址，首先需要妥善解决惯习宪法框架下的违宪争议。如果中央机关迁往世宗，而总统机构仍留在首尔，行政效率甚至可能进一步下降。
此外，本轮搬迁还将面临巨额财政支出和政策效果验证问题。
韩国政府预计仅第二轮迁址所需办公楼建设及租赁办公设施相关开支便达到约3.2万亿韩元。这一估算尚可能随着选址、工程设计及建设规模调整而变化，且不代表全部配套交通、住房及其他社会成本。
对于此前已实施的中央机关迁址究竟在多大程度上缓解首都圈人口和产业集中，韩国政府目前也尚未公布能够完整量化其效果的结论。
行政中心复合城市建设厅指出，世宗市整体建设工程目前仅完成约60%，现阶段还难以对经济和区域均衡发展效果作出全面评价。
不过，支持搬迁的政府方面认为，韩国人口和经济活动持续向首都圈集中，正说明原有行政职能分散改革尚未完成，不能因为初期效果有限便停止推进。
尹昊重10月13日表示，此次搬迁是为了打破首都圈单极集中格局、提高国土利用效率，进而推动韩国可持续发展的一项重要国家战略。
当然，更重要的一个问题是，这一新方案会不会随着总统换人而人亡政息。
在13日的记者会上，韩媒记者直接发问：李在明总统的任期将在2030年6月结束。即使发生政权更迭，这项政策也能得到稳定推进吗？
而韩国政府的回答则很值得玩味，只有简单的一句：新建办公楼预计将在总统任期结束之前开工建设。
即便方案能推进到最后，外交部、国防部等单位实际在世宗办公也要等到李在明的继任者。距离真正形成稳定、完整的双中心国家运行体系，仍有相当长的一段路要走。
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