在整个二十世纪，美国越来越多地将经济制裁作为其外交政策的核心工具，而不仅仅是将其作为一种支持措施。例如，它从 1940年代开始就对苏联和苏联势力范围内的国家实施了一系列制裁和出口管制措施，并在1980年代因南非施行种族隔离政策而制裁南非。在911袭击发生后，华盛顿进一步升级了本国的制裁政策。2004年，美国政府在财政部内部成立了“恐怖主义和金融情报办公室”，以此来协调财政部的制裁和情报活动，使财政部能够进一步使用复杂的制裁策略来打击恐怖分子、恐怖组织和庇护他们的国家。
促使美国改变制裁政策的不仅仅是恐怖袭击。在过去二十年里，国际金融体系的规模和重要性都在增长，这就需要美国创立更复杂的制裁机制。从2001年到2021年，全球对外资产占GDP的比重几乎翻了一番。从2011年到2021年，在银行或移动金融服务提供商处拥有账户的15岁以上人群比例从50%跃升至76%。与此同时，加密货币和去中心化金融模式的扩张为在传统金融系统之外持有和转移财富创立了新方式，为国家、个人和组织提供了洗钱的替代方法。这一变化也导致规避制裁的新方法出现，削弱了各国使用经济措施制裁流氓国家的能力。
鉴于这些变化，耶伦在2021年春天让我与财政部、国务院的同事合作，全面审查美国制裁实施机构、制裁战略和执行过程应如何顺势做出改变——这是自911恐怖袭击发生以来，美国首次进行此类研究。去年10月，我们发布了这项研究的成果：《2021年财政部制裁评估报告》。该报告给出了许多重要发现，其中之一是美国在与盟友和伙伴国联合制裁时，制裁才最有效，这既是因为联合制裁加强了外交合作，也因为多边制裁措施使被制裁国更难以逃避制裁。该报告的结论是，制裁应与明确阐明的外交政策挂钩，而外交政策又要与各项目标挂钩。该评估报告认为，美国应对制裁可能产生的经济后果（包括附带影响）进行详细分析。
今天，这些结论看起来像是显而易见的。但过去实施的制裁并非都是精心策划的。总的来说，从2000年到2021年，被制裁者数量增长了900%以上（其中一些制裁案经过了更精心的设计），制裁案数量增长了2.5倍以上。我们的评估发现，对制裁后果进行更精细的分析将使制裁官员更好地实施限制措施，并更精准地达到制裁目的，同时最大限度地减少意外伤害。
在这份评估报告出台后不到一个月，美国情报部门透露，俄罗斯有可能计划对乌克兰发起战争。幸运的是，此时我们已完成了自己的工作。无论是公开声明还是私下表示，拜登都明确表示，如果俄罗斯发动战争，美国的主要应对措施将是制裁。为确保我们做好准备，他责成耶伦部长制定一套制裁策略，最大限度地损耗俄罗斯经济，同时要最大限度地减小美国及其盟友、伙伴以及全球经济受到的影响。